Tras el inicio de la cuarta legislatura en el congreso, el Gobierno Central radicó el Proyecto de Inversión Social (PIS), nombre que recibe la reforma tributaria que surge del trabajo conjunto de empresarios, estudiantes, jóvenes, beneficiarios de programas sociales, autoridades territoriales, entre otros. Esta propuesta surge de la reestructuración de la reforma tributaria presentada durante el segundo trimestre del año, la cual no tuvo gran acogida y provocó malestar social por los cambios tan ambiciosos que proponía.

Este nuevo proyecto, no solo busca aumentar el recaudo, que se prevé llegará a 15,2 billones de pesos adicionales, sino que también pretende lograr un mayor consenso social, dando continuidad y ampliando los programas sociales propuestos en la primera versión y dejando de lado otros cambios más estructurales en el sistema tributario del país. A continuación, se hará un recuento de los alcances y limitaciones más importantes de la presente propuesta.

 

Panorama del recaudo y sus implicaciones sobre la estructura fiscal

El primer pilar del PIS recae en los empresarios, quienes tendrán un rol protagónico, pues según los formuladores del proyecto no se modificará la estructura del IVA, ni aumentará la base gravable de personas naturales. Según declaraciones de representantes de gremios como la ANDI, estos entendieron que tras la pandemia las personas naturales quedaron fuertemente afectadas, por lo cual es responsabilidad de las empresas asumir la sostenibilidad social del país. Esto implica que por medio del impuesto de renta y con la reducción de la deducción del ICA, estas asumirán el pago de alrededor de 10 billones de pesos, lo cual estará acompañado de un aporte de 0,4 billones provenientes de una sobretasa que pagará el sector financiero.

Esta carga adicional sobre las empresas llama la atención, pues no solo esta ha sido alta históricamente, sino que también va en contra posición con recomendaciones que organismos como la OCDE han hecho a Colombia. Como se puede ver en la siguiente gráfica, Colombia presenta una carga impositiva sobre las empresas relativamente alto, no solo en comparación con el promedio de la OCDE, sino también con el promedio de América Latina. Adicionalmente, se observa que el recaudo por impuestos a personas naturales resulta relativamente bajo y existe una alta dependencia a impuestos altamente regresivos como el IVA.

 

 

Esta situación ha propiciado, en parte, que el recaudo tributario como porcentaje del PIB de Colombia (19,7%) para el año 2019 este incluso por debajo del promedio de América Latina, el cual para este periodo se ubicó en el 22,9%. El bajo recaudo no solo es una limitante para ampliar el gasto en inversión y en programas sociales, sino que a su vez ilustra que dentro del país existen problemas de carácter estructural, tales como la evasión que generan que economías más pequeñas que la colombiana logren un mayor recaudo.

 

 

El segundo pilar del PIS proviene de la lucha contra la evasión fiscal. Para lograrlo, busca complementar las estrategias ya existentes en la DIAN, con medidas como la transformación de la factura electrónica, la ampliación de la cobertura del RUT y la implementación de estrategias de georreferenciación que permitan hacer controles a las actividades sujetas a gravamen. De esta manera, se busca alcanzar ingresos por 2,7 billones anuales.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos que históricamente se han hecho en este aspecto, la tasa de evasión en Colombia, en promedio, ronda el 46,9%, lo que agrega incertidumbre sobre la cifra esperada de recaudo por este rubro. Además, el comportamiento desde 2010, muestra que ha presentado una tendencia positiva, lo cual está relacionado con el incremento de las tarifas sobre la renta.

 

 

El tercer pilar se cimienta en una política de austeridad. Esta busca limitar el aumento de la burocracia; congelar vacantes y contrataciones de servidores públicos de planta; limitar gastos en bienes y servicios; reducir el gasto en viáticos y gastos de oficina por un periodo de 10 años; reducir la carga de arrendamientos, promoviendo el teletrabajo y la virtualidad; racionalizar los esquemas de seguridad y generar un control sobre los contratos por prestación de servicio. Con esto se estima, habrá un ahorro de 1,9 billones.

Sin embargo, resalta que la disposición a entrar en austeridad por parte del gobierno está fuertemente limitada, pues según el Índice de Flexibilidad del Gasto de Gobierno, calculado por Moody´s para América Latina, Colombia es el segundo país de la región en donde la relación entre gastos obligatorios y gasto total genera un menor margen de maniobrabilidad para lograr ahorro. 

 

 

El gasto en programas sociales y la reactivación económica

Por último, uno de los puntos centrales de esta reforma tributaria gira en torno a mantener y ampliar los programas sociales introducidos durante la pandemia y a generar otros que fomenten la reactivación económica. Con este fin el PIS contempla:

  • Ingreso Solidario: Ampliar el alcance de este a 200 mil familias más, lo cual lograría que este programa llegue a más de 700 mil beneficiarios. Esto ayudará al objetivo de reducir la pobreza extrema al 9,6% y la pobreza monetaria a 34,2% en el territorio nacional; este ayudará a un total de 9,8 millones de personas. El costo estimado del programa es de 8,7 billones de pesos.
  • Fomento del empleo: Con el objetivo de reducir el alto desempleo de los jóvenes de entre 18 y 28 años se busca generar un subsidio equivalente al 25% de un SMLV que permita pagar pensión, caja de compensación y riesgos laborales a los empleadores que contraten personas en este grupo etario; así mismo se busca subsidiar con el 10% de un SMLV a la población mayor de 28 años, con el fin de cubrir el 40% de los costos de seguridad social. El primer subsidio se estima ayudará 188 mil jóvenes y el segundo a cerca de 271 mil personas. El costo de este programa será de 573 mil millones de pesos para el año 2022.
  • Apoyo a la nómina (PAEF): mediante este se busca apoyar a las micro y medianas empresas, así como a las personas naturales que tengan de dos empleados en adelante; se estima que beneficiará a 400 mil empleados y a 55 mil empleadores. El costo de este programa será de 1.1 billones
  • Matricula cero: Busca que 695 mil jóvenes en condición de vulnerabilidad puedan acceder a instituciones de educación superior oficiales. El costo de este será 700 mil millones de pesos

Con estas propuestas encaminadas a fortaleces los programas sociales, se busca beneficiar a 11.6 millones de personas adicionales a las 13.4 millones que hoy en día están incluidos en los demás programas sociales. No obstante, pese que las metas trazadas por el proyecto en cada uno de los programas obedecen a las expectativas ancladas al comportamiento de la economía y el recaudo, el hecho de que parte de la financiación de estos programas provenga de la lucha contra la evasión y la austeridad interna, agrega incertidumbre y condiciona su financiación a su cumplimiento.

 

Deudas estructurales

Por otro lado, a pesar de que el PIS contempla puntos de vital importancia en materia social, se enfoca principalmente en los problemas inmediatos dejados por la pandemia, y no aborda la necesidad de reestructurar paulatinamente el sistema tributario del país. Esto resulta sumamente importante ya que somos el país de la OCDE con mayor desigualdad después de impuestos y transferencias, haciendo evidente el poco poder redistributivo que tiene actualmente el régimen tributario en el país. 

 

 

Consideraciones finales

El principal logro del Proyecto de Inversión Social radica en la priorización de los problemas más apremiantes que deja la reciente crisis, atendiendo la compleja agenda social desde diferentes frentes como la pobreza, la educación y el mercado laboral. Es un paso en la dirección correcta para acercarnos más hacia ese nuevo contrato social que necesita el país, no obstante, aún quedan pendientes aspectos determinantes para “nivelar la cancha” y lograr en el largo plazo un sistema tributario más eficiente y progresivo.

Este nuevo proyecto de reforma abona el terreno para avanzar en la discusión sobre las medidas tributarias necesarias para consolidar un nuevo contrato social, y abre la puerta para empezar a pensar en futuros cambios que nos acerquen más a que nuestro sistema tributario garantice los derechos de toda su población como: i) aumentar los impuestos a los que más ingresos tienen; ii) reducir la evasión y aumentar la progresividad de los impuestos a las empresas; iii) implementar impuestos a las externalidades negativas (impuestos verdes y a las bebidas azucaradas).  Para ello, estas propuestas deben ir acompañadas de liderazgo político y dialogo constante con los diferentes actores de la sociedad para que puedan ser implementadas con éxito.

 

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